会议专递│董珂：从行政和技术理性看国家空间规划体系的建构
2015年9月19日-21日，由中国城市规划学会、贵阳市人民政府主办的2015中国城市规划年会在贵阳市召开，与会者共同探讨新常态下城乡规划的传承与变革。大会最后一个专题会议“专题会议二十四：总规的改革与探索”的最后一位演讲者是来自中国城市规划设计研究院绿色城市研究所的董珂所长，他为大家带来的报告题目为：“从行政和技术理性看国家空间规划体系的建构”，现将报告内容做概略性整理，以飨读者。感谢会议主办单位提供资源支持！
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1 问题与难点
1.1当前我国空间规划体系存在的突出问题
——空间上相互“重叠”，建设无所适从
•我国目前的空间规划涉及发改、住建、国土、环保等多个政府部门。各部门都从自己的角度、按照自己的逻辑建立规划体系。
•目前经法律、法规授权编制的空间规划至少有83种。
•各种规划不衔接，同一地块上出现了不同要求的“多张蓝图”，导致建设无所适从。
——空间上存在“漏洞”，管理不能全覆盖
•城乡规划管理仅局限在城市规划区，甚至“退缩”至中心城区内，对城市周边集体土地建设缺乏有效管控（北京市城镇建设用地1430平方公里，集体建设用地1539平方公里）。
——层次上出现“断链”，上位规划不落地
•全国城镇体系规划一直未获批准，顶层设计缺位。
•城市总体规划与专项规划、详细规划之间的“刚性传递”不足（市、区、县级政府违反总规强制性内容进行详细规划的编制）。
1.2空间规划体系建立的必要性
结论：亟待建立健全空间规划体系
中央城镇化工作会议提出：要在县市域推进多规合一工作，“建立空间规划体系”，实现“一张蓝图干到底”。
空间规划体系的定义和作用：
•空间规划是国家社会经济发展到一定阶段，为有效调控社会、经济环境要素采取的空间政策工具，是对空间用途的管制和安排。
•空间规划是现代国家政府进行空间治理的核心手段，是政府调控和引导空间资源配置的基础。
难点：
█ 如何认识“空间规划体系”的目标？
█ 如何梳理“空间规划体系”的横向关系？
█ 如何建立“空间规划体系”的纵向关系？
第二十七章 强化生态环境保护制度 ——建立国土空间开发保护制度。建立空间规划体系，坚定不移实施主体功能区制度，划定生态保护红线，严格按照主体功能区定位推动发展，加快完善城镇化地区、农产品主产区、重点生态功能区空间开发管控制度，建立资源环境承载能力监测预警机制。 ——《国家新型城镇化规划（2014-2020年）》 从中央文件可以看出，空间规划体系建立的要求都是在强化生态环境保护的前提下制订的，由此带来的问题是，空间规划体系建立的目标是否仅仅是以生态文明建设作为空间规划体系的唯一目标？还是一个更加综合的目标？目标
横向关系 是否先由一个部门进行空间划分，再按照边界向各个部门分别赋权？这种方式在行政理性上是否行得通？ 日本在编制《国土利用规划》时，以“部门边界”划分“部门事权”，进行“边界管理”的典型案例值得借鉴，将国土空间分成城市、农业、森林、自然公园、自然保护区以及其他一些区域，明确划分5类地区的空间边界，每个区域分别由对应的政府部门进行管理，同时也赋予了每个区域相应的法律以实施管控（表1）。 政府在开发边界内才能发放城镇规划建设用地许可。 政府在开发边界外无义务供给城镇公共和基础设施。
表1 日本空间规划体系示意图（资料来源：根据日本《国土综合开发法》、《日本利用计划法》整理）
与划定永久基本农田和基本生态控制线类似，划定城市开发边界的一个目的是在于确定“城镇建设部门”的“事权边界”。
纵向关系
中央城镇化工作会议提出的“一张蓝图干到底”，是否能用“一张图纸”管理从国家到地方的空间事务？尽管现在的信息化平台建设已提供了技术支撑条件，但是不是具备了这样的可能性值得讨论。
2 国外空间规划体系的经验借鉴
2.1空间规划体系是包含法规、标准、规划等方面的完整制度
健全的空间规划体系是一整套制度的集合，包含法律法规体系、规范标准体系、以及各部门、各层次规划等等，同时还需要层级健全的行政管理队伍和高质量的规划编制队伍的支撑。以德国有关空间规划的法律制度建设为例，以《空间秩序法》和《建设法典》两部法律为基础，并下延至各个层次的法规、条例，从而有效支撑了各层级法定规划的制定（表2）。
2.2空间规划体系的目标和架构与国家发展的阶段性特征相匹配
各国的社会经济发展阶段决定了空间规划的目标和主要内容，进而影响空间规划体系的架构。以日本六次全综内容演变为例，规划重点在各个阶段有明显不同，与阶段性目标相匹配，从一开始的集聚式开发逐渐走向网络式的分散布局，体现了日本从初级阶段发展到成熟的城市化阶段的过程，在不同的阶段空间规划体系都会随之而改变（表3）。
2.3各行政部门按保护地区和建设地区划分事权
没有国家以单一部门对空间规划进行统管。基本是将保护与建设地区作为两类管理对象，进行部门事权划分，分别对应两类行政主管部门。
•德国：《建设法典》中以建设活动为基准对空间进行了分类——“建设规划地区、建成区与外围地区”，在外围地区的建设只能以特许的方式进行，除了农业、林业以及基础设施之外，其他建设活动均不予批准。
•日本：“国土综合开发规划”偏向于发展型规划，其任务是在国家经济计划、公共投资计划等的指导下，综合开发、利用、保护国土资源，合理调整产业布局，提高社会福利；“国土利用规划”偏向于管制型规划，其任务是从土地资源开发、利用、保护的角度，制定国土资源利用的基本方针、用地规模、功能布局和实施举措。两部规划的编制协调了保护和发展的关系。
2.4各层级政府依据国家政体划分事权
各国基本都按“一级政府、一级事权、一级规划”的原则建立空间规划体系。具有典型性的空间层级是：国家级（战略性），区域级（衔接性）和地方级（操作性）。各空间层级的事权大小与国家政体紧密相关。
•日本：是中央集权的单一制国家，中央政府具有较大决策权，空间规划体系具有较强的垂直约束性。
•美国：是联邦制国家，规划管理更强调地方自治。联邦政府不制定统一的空间规划，主要任务是制定控制标准，提供激励政策。
•德国：是地方分权型联邦制国家，同样强调地方自治。国家层面的联邦空间秩序规划比较粗略，主要确定全国国土空间协调发展原则和方向性、纲领性、总体性的愿景。
•英国：环环相扣、重点深化的空间规划体系
——国家层面的规划政策、区域空间战略和地方发展框架。其中国家规划政策陈述（PPS）是国家层面的政策指引。
——区域空间战略是由区域政府编制的区域层面的法定规划。用以指导地方发展框架与地区交通规划。
——地方发展框架是区级政府编制的地方层面的法定规划。地方发展框架必须在垂直方向与国家与区域的规划政策相一致（表4）。
表4 英国城市规划的体系构成
2.5空间规划体系的法理基础是用途管制
各层级规划应环环相扣、实现“刚性传递”，最终落实到用途管制，才能真正保证规划的实效性和权威性。
——对于中央集权的单一制国家：多层级规划体系强调自上而下的承接关系和约束性，从而保障空间管控要求得到逐层传递与细化落实。
——对于新加坡、香港等城市型国家或地区：尤为强调“全域总体规划——地块开发图则”作为综合技术平台的统筹管控作用，配合行政许可与规划监管，在城市发展目标的制定到建设行为的许可全过程中，一以贯之地实现全方位的指导与监控。
3 建立健全我国空间规划体系的建议
3.1目标和架构应服从于我国城镇化中后阶段的发展任务
2015-2030年可以概括为我国城镇化快速发展的中后阶段，这个阶段与前37年的城镇化发展有着显著不同。体现在：
但是，城镇化建设仍然任重道远：
我国当前建构空间规划体系的目标与发达国家城镇化后期的目标不同，以人为核心的城镇化发展仍然是本阶段的主要任务。
——从片面追求经济增长、转变为“以人为本、五位一体”
• 城市必须在经济发展与社会发展、环境保护三者之间寻求适宜的平衡
• 兼顾效率、公平与和谐，实现生产、生活、生态协调发展，实现“以人为核心”的“五位一体”发展
——从服务经济发展，转变为提供良好的人居环境
• 体现地域特征、民族特色、时代风貌
• 从形象工程到民生为重，“功成不必在我”
• 从“重开发轻保护”到“开发与保护统筹”
• 解决问题必须从政府治理机制的改善入手
（1）发展模式：
█ 求质：既不应延续过去以发展为主导，侵害自然、人文资源的扩张型发展模式；
█ 求量：也不应简单照搬国外发达国家在城镇化后期的规划方式，过早框定城镇发展的永久边界（因自然资源紧约束而限制增长的城镇除外）。
（2）技术思路：
█ 不仅仅是“保护性要素”叠加的“生态底线思维”；
█ 更需要在此基础上的、以人的需求和城镇发展为核心的“社会公平思维”和“经济竞争思维”；
如果偏颇一方则必然导致空间规划体系无法满足未来城镇化发展的需要。
3.2空间规划体系应通过保护与建设地区规划间的博弈实现保护与发展相均衡
“一张蓝图”的本质含义是“一个空间规划体系”，而不是一张图从一个国家管到一栋房子，它的顶层是“统筹决策”，不是“多头决策”，它的下延是“空间满覆盖、且事权不重叠”的分工体系。
以一个综合部门、一个综合规划统合多个部门、多个专项规划的思路从理论角度具有一定的合理性，似乎能解决目前“九龙治水”的混乱局面。但是从政府行政职能设置的角度来看，又存在着“硬伤”。这是因为：
空间规划是一项责任极为艰巨、利益极为重大的行政职能，如果高度集中于一个政府部门而缺乏监督和制衡，必然导致部门权力过大，“寻租”现象从制度上看难以避免。
从行政理性看空间规划体系：空间规划体系应在一个信息平台的基础上，制定保护地区和建设地区两个规划，对应资源保护和城乡建设两个行政部门，通过多次博弈的制度设计，实现行政上两个部门间的制衡（图1）。
█ 步骤1
保护地区规划包括农牧业、林业、自然保护、江河湖海、矿产资源等地区的专项规划，这些规划应首先进行统合，形成“保护性空间要素”的综合评价图
█ 步骤2
建设地区规划应在此基础上，统合城镇建设地区、乡村建设地区，以及开放空间网络、公共设施网络、交通设施网络、市政设施网络的布局，形成“发展性空间要素”的综合布局图
█ 步骤3
在此基础上，再进行两个规划的沟通反馈与相互校核，通过多次博弈最终形成双方都能接受的、全域覆盖的空间规划
技术角度的合理性：通过多次博弈的规划过程，可以实现空间上保护与发展间的均衡、各部门边界的稳定，按照科斯定理设定的条件实现资源配置的帕累托最优（前提是产权明晰、责权对等），避免自下而上计划式安排导致的盲目性（图2）。
图2 通过保护与建设地区规划间的博弈实现保护与发展相均衡——图示
我们设想如果有一个部门自上而下地划定空间边界，制定哪些地方可以开发、哪些地方不能开发，实际上具有明显的计划思维的不合理性。对于我们这样一个国土面积庞大的国家来说，这种方式越到基层越是不合理的。
技术角度的区分保护与建设地区规划的合理性：
█ 二者的研究对象不同
保护地区规划的研究对象是自然资源与环境，建设地区规划的研究对象是以人为核心的城乡建设空间；
█ 二者的研究思路不同
保护地区规划的研究思路是相对纯粹的底线思维，建设地区规划的研究思路是相对综合的系统思维；
█ 二者的规划深度不同
从全国层面来看，我国城乡建设用地仅占国土面积的2.3%，其中81%以上还是农村建设用地，因此建设地区规划是相对精细化的，是需要从人的尺度来考虑空间需求的，总规的比例尺一般在1:1万左右；而保护地区规划则占了国土面积的97.7%，保护地区规划是相对宏观的，是需要从大地景观的尺度来考虑空间需求的，其规划比例尺一般达到1:10万即可。如果将深度不同的二者混为一谈，则必有一方的内容无法充分表达。
█ 二者的规划目的不同
保护地区规划的目的是刚性约束，确保自然资源与环境不受侵害；建设地区规划的目的是战略引领，引导城镇和乡村居民点的持续、稳定发展。
█ 二者的管理手段不同
保护地区规划最终是通过用途许可（非建设用途或建设用途）来实现管控；建设地区规划最终是通过规划建设许可（建设用地类型、建设强度及其他开发限制条件）来实现管控。
保护与建设地区规划间多次博弈的结果是两类用地的相互交融，城镇与乡村可以有明确的空间边界，但是建设与非建设很难划分出明确的空间边界，除非落到每一个地块。因此，各类边界的划定不能完全作为两类部门的事权划分依据，应当将空间上的保护或开发行为作为事权划分依据。
3.3空间规划体系应强化各层级规划间的刚性传递
（1）不同层级的空间规划有不同的任务侧重
•国家层面——定目标、指标：
应以政策调控为主，通过制定分区、分类、分层的差异化政策和指导原则，实现对不同资源禀赋地区的分类管控和引导；
•省（自治区）级层面——定分区、结构：
以衔接为主，落实国家层面的战略部署，划定保护与建设地区，对省内跨地区空间规划和重点地区（如城市群）空间规划进行调控和协调；
•县、乡（镇）层面——定坐标、项目：
以落实为主，贯彻国家、省（自治区）层面制定的发展目标，划定“三区四线”，确定城镇建设用地和支撑体系布局。
（2）不同层级的空间规划都应明确对下位规划的刚性管控要求：
——数量型刚性内容：可通过指标分解在下位规划中落实，其技术难度较低，如国土利用规划是典型的数量分解型的规划。
——空间型刚性内容：其落实的技术难度则较高。空间上从模糊到清晰的逐级深化过程难以在“一张蓝图”上实现。
•对于需要保护的面域，应明确下一层次规划中保护与建设的比例，如主体功能区所划分的四类地区中可直接明确每一类地区中的三生空间比例，以“数量上的比例”确保刚性内容不走样；
•对于需要保护的边界，应明确下一层次规划中的结构和宽度（或距离），以“空间上的拓扑关系”确保刚性内容不走样。
（3）建立覆盖全域的用途管制制度
█ 建设地区
延续建设地区的“一书三证”规划建设许可制度，特别是强化集体建设用地、重大基础设施项目、独立工矿点的规划建设许可制度，确保规划建设行为监管“无盲区”；
█ 保护地区
加强保护地区的空间监管制度，确保不发生建设行为或其它变更用途的行为。用通过卫星监测、政府督察、公众举报等手段确保空间监管的高效、常态化管理，并实现“执法必严、违法必究”。
3.4强化城市总体规划在城市层级空间规划中的统筹和平台作用
（1）城市总体规划是由城市政府主导、统筹空间规划的载体
（2）城市总体规划是城市各部门空间博弈的平台
（3）城市总体规划兼具“战略引领”和“刚性约束”的作用
█ 保护和管理城市空间资源的重要手段；
█ 引导城市空间发展的战略纲领和法定蓝图；
█ 调控和统筹城市各项建设的重要平台。
4 总结
•空间规划体系的目标
以人为核心的城镇化发展。技术思路应兼顾“生态底线思维”、“社会公平思维”和“经济竞争思维”。
•空间规划体系的建构建议包含保护地区规划和建设地区规划，通过一个规划平台实现二者的多次博弈，达成保护与建设的均衡。
•空间规划体系的基础用途管制制度和规划层级间“刚性传递”。
•空间规划体系的载体在城市层面应强化城市总体规划的统筹和平台作用。
注：根据报告录像整理（点击“阅读原文”观看演讲视频），未经作者本人审阅。